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26. November 2020
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Dezernatsbrief

Keine Aufregung bei großen Zahlen5 min read

Heute Nacht wird im Haushaltsausschuss des Bundestages um den Bundeshaushalt für 2021 gerungen. Für Aufregung sorgt, dass Finanzminister Olaf Scholz zu Beginn der Woche die veranschlagte Neuverschuldung für 2021 von 96 Milliarden im September laut Medienberichten auf etwa 160 Mrd. Euro revidiert hat. In diesem Dezernatsbrief erklären wir, wieso diese Zahl kein Anlass für Aufregung ist. Denn für sich allein genommen ist sie kontextlos und schafft vor allem erstmal Handlungsspielraum.

Im September hatte das Kabinett den Haushaltsentwurf für das kommende Jahr im Bundestag eingebracht. Dem gängigen Prozessen nach verwies dieser nach der ersten Lesung den Entwurf zur weiteren Beratung an den Haushaltsausschuss. Dort werden seit Oktober kleinere Posten diskutiert. Über die Beschlussempfehlung der heutigen Bereinigungssitzung stimmt im Dezember das Plenum ab.

Der Entwurf von September — aufgesetzt bevor sich die zweite Corona-Welle abzeichnete — sah für 2021 noch eine Nettokreditaufnahme von 96 Mrd. Euro vor. Aufgrund der zusätzlichen Hilfsmaßnahmen, wie z.B. 37,5 Mrd. für neue Unternehmenshilfen oder knapp 3 Mrd. für die Beschaffung von Impfstoffen, sind nun zusätzliche Ausgaben in Höhe von 70 Milliarden Euro eingeplant. Zudem werden Mittel, die in diesem Jahr nicht vergeben wurden ins nächste Jahr geschoben. Damit stehen heute Abend etwa 160 Mrd. Euro Neuverschuldung für den Bund 2021 zur Debatte. Nicht nur Rechnungshofpräsident Kay Scheller ist irritiert.

Nettoneuverschuldung allein ist kontextlos

Die Summe der Nettoneuverschuldung ist jedoch für sich genommen aussagelos. Sie müsste ins Verhältnis zu relevanten Vergleichsgrößen gesetzt werden: Beispielsweise dem Vermögen, das damit geschaffen wird, die wirtschaftliche Substanz, die durch die ermöglichten Ausgaben geschützt wird, oder die Finanzierungskosten, die mit ihr verbunden sind. Nur im Zusammenhang mit einer belastbaren Vergleichsgröße kann die Nettoneuverschuldung bewertet und eingeschätzt werden.

Im letzten Dezernatsbrief hatten wir daher eine Zinsquote als Maßzahl vorgestellt. Eine Zins-Steuer-Quote bildet die Zinsausgaben als Prozentsatz der Steuereinnahmen ab (siehe Abbildung). Der Sachverständigenrat ermittelt diese Größe seit 1991. Seit ihrem Hoch 1996 ist die Quote von knapp 16% auf ca. 3% in diesem Jahr abgeschmolzen. Für 2021 wird ein Rückgang auf 2,5% prognostiziert.

Im Gegensatz zur Schuldenstandsquote (debt-to-GDP) erfüllt diese Zinsquote drei Bedingungen einer aussagekräftigen Metrik für Schuldentragfähigkeit. Wo die Schuldenstandsquote Strom- mit Bestandsgrößen vergleicht; rückwärtsgewandt ist (und damit einen Beitrag zu wirtschaftlich gefährlicher pro-zyklischer Sparpolitik leistet, wie Erik Nielsen von UniCredit diesen Sonntag argumentierte, S. 3); und Refinanzierungskosten ignoriert, da vergleicht die Zinsquote zwei Stromgrößen miteinander, ist nicht rückwärtsgewandt und reflektiert Finanzierungskosten.

Der Kontext der Refinanzierungskosten ist dabei besonders informativ. Die Zinsen, die die Bundesregierung für die Bedienung ihrer Anleihen zahlen muss, fallen seit der Wiedervereinigung stetig. Selbst mit der außergewöhnlich hohen Neuverschuldung in diesem Jahr liegt die durchschnittliche Rendite zehnjähriger Bundesanleihen derzeit 30 Basispunkte unter dem Wert von Januar 2020 und damit 66 Basispunkte unter seinem Fünfjahresdurchschnitt. Im Handelsblatt meinte Bert Rürup vergangene Woche, dass die Zins-Steuer-Quote auf mittlere Frist kaum steigen wird und somit dem Staat Handlungsfähigkeit beschere. Der Sachverständigenrat sieht es ähnlich: In ihrem diesjährigen Gutachten (S. 65) projizieren die Wirtschaftsweisen trotz der Corona-Neuverschuldung einen Rückgang der Zinsausgaben der Bundesrepublik von 12,8% für 2021. Solange die Zinsen auf Staatsanleihen so niedrig sind, sind auch auf den ersten Blick große absolute Nettoneuverschuldungszahlen einfach zu verdauen. Sollte die Zins-Steuer-Quote jedoch maßgeblich ansteigen, so wären Sorgen berechtigt.

Derweil laufen sich polit-ökonomische Analysen des Endes der Schuldenbremse warm. Lukas Haffert konstatiert dabei, dass ohne einen „positiv formulierten Entwurfs für ein neues Paradigma“ die Rückkehr zur Schwarzen Null vorprogrammiert sei. Daher halten wir fest: In einem neuen und kohärenten[2] fiskalischen Rahmen könnte die Zins-Steuer-Quote zu einer Art Frühwarnsystem werden.

Bonus-content: Warum klaffen verabschiedeter und genutzter Haushalt so stark auseinander?

Ein großer Teil der zur Bereinigungssitzung eingereichten Neuverschuldung entspringt einer Verschiebung von diesem auf das kommende Jahr. Denn von den im zweiten Nachtragshaushalt von Juni 2020 bewilligten 218,5 Mrd. Euro Kreditaufnahme des Bundes wurden bisher 142 Mrd. gar nicht aufgenommen. Wie kommt es zu dieser großen Lücke zwischen verabschiedetem und tatsächlich ausgeführtem Haushalt?

Der zweite Nachtragshaushalt 2020 entstand in den Unwägbarkeiten nach der ersten Pandemiewelle im Juni. Die absoluten Kennzahlen des Budgets spiegeln damit die Planungsunsicherheit des Finanzministeriums (BMF) wider. Mit dem Gesamtvolumen von 508,5 Mrd. Euro — davon knapp 220 Mrd. Euro in Form von Erlaubnis zur Nettokreditaufnahme — schuf sich das Finanzministerium vor allem Handlungsspielraum, den es (Stand jetzt) in diesem Jahr nicht voll abrufen wird.

Dies ist per se kein Unding, in Zeiten hoher Unsicherheit sogar begrüßenswert. Doch es zeigt besonders klar einen Zielkonflikt auf, der sonst nur leise im Hintergrund schwelt. Während das BMF prinzipiell daran interessiert ist, mittels des Haushaltsgesetz Handlungsfähigkeit herzustellen, sind viele andere Wirtschaftsteilnehmer, z.B. Banken, große Unternehmen, oder Bürger:innen vor allem daran interessiert, aus dem Haushaltgesetzt die wirtschaftliche Entwicklung des kommenden Jahres abzulesen, um ihre Planung darauf abzustimmen. Dies wäre beim Nachtragshaushalt 2020 schwierig gewesen, da ein Großteil der prinzipiell möglichen Ausgaben in der Ausführung nicht stattfand.

Eine unabhängige Einrichtung zu Fiskalfragen hätte eine genauere Prognose liefern können. Im Vereinigten Königreich ist z.B. das Office for Budget Responsibility seit 2010 als unabhängige Institution mit solchen Aufgaben betraut. In den Vereinigten Staaten leistet das Congressional Budget Office schon seit 1974 solche Arbeit. Deutschland fehlt eine solche Institution: Der unabhängige Beirat des Stabilitätsrats von Bund und Ländern, der oft dieselbe Kategorie gesteckt wird, überwacht lediglich die Einhaltung der Fiskalregeln. Und das obwohl die EU Fiskalregeln (siehe Punkt 16 des sogenannten Six Packs von 2011) eine solche Institution stark empfehlen.


Fußnoten

[1] https://www.sachverstaendigenrat-wirtschaft.de/no_cache/publikationen/daten-indikatoren.html

[2] Laut Peter Hall benötigt ein Paradigmenwechsel eine “kohärente und weit entwickelte Alternative“, siehe: Peter A. Hall, Policy Paradigms, Social Learning, and the State. The Case of Economic Policymaking in Britain, in: Comparative Politics 3/1993, S. 275–296, hier S. 286.

Der Dezernatsbrief ist ein zweiwöchentlicher Kommentar zu aktuellen Fragen der deutschen und europäischen Ökonomie. Über Feedback und Anregungen freuen wir uns und erbitten deren Zusendung an info[at]dezernatzukunft.org

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