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14. September 2018
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Dezernat Zukunft

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Essays

Was wir lesen – Sonderausgabe IPPR-Bericht12 min read

DEZERNAT ZUKUNFT

IPPR, das „Institute for Public Policy Research“, ist eine links ausgerichtete britische Denkwerkstatt. Sie wurde 1988 gegründet und hat seitdem die Grundausrichtung der Labour Party und der britischen Politik entscheidend beeinflusst, zum Beispiel mit Berichten zu Gesundheitspolitik, Kommunalpolitik (hier und hier), und Umweltpolitik.

Letzten Mittwoch (5.9.2018) hat IPPR den Abschlussbericht seiner Kommission zu Wirtschaftsgerechtigkeit, eingesetzt als Reaktion auf das Brexit Votum, veröffentlicht. Die Kommission bestand aus 22 Mitgliedern, die von McKinsey’s ehemaligem Global Managing Partner über eine berühmte VWL-Professorin bis zum Erzbischof von Canterbury reichten und die sowohl die politische als auch die gesellschaftliche Breite der britischen Gesellschaft abbildete. Über sein Erscheinen wurde in weiten Kreisen der englischsprachigen Medien berichtet (zum Beispiel im BBC, in der Financial Times, im Independent, und im Guardian).

Der Bericht ist auch für deutsche Augen beachtenswert, da er Ideen konkretisiert und in ein Gesamtbild zusammenfasst, die bisher überwiegend einzeln präsentiert und diskutiert wurden, wie zum Beispiel eine grundlegende Reform des Steuersystems, eine Kapital-finanzierte Version des bedingungslosen Grundeinkommens, ‚Nudging‘ um Gewerkschaften zu stärken, eine Reform des Mindestlohns, und (für das Vereinigte Königreich, wenn auch nicht unbedingt aus deutscher Perspektive, revolutionär) Mitbestimmung in Aufsichtsräten.

Für uns besonders interessant, betrachtet der Bericht außerdem eine Neuformulierung von fiskalischen Regeln sowie eine grundlegende Reform der staatlich Buchführung, um so die Handlungsfähigkeit des Staates zu erhöhen. Um seine wichtigsten Elemente für deutschsprachige Leser zugänglich zu machen, widmen wir ihm daher ein „Was wir Lesen“-Spezial.

Der Bericht besteht aus zwei Teilen: in einem ersten Teil entwickelt die Kommission ihr Gesamtargument und im zweiten Teil präsentiert sie einen Zehn-Punkte-Plan, der die Vision des ersten Teiles in konkrete Reformschritte übersetzt. Wir fassen beide Teile kurz zusammen. Interessierte Leser, die gerne mehr erfahren möchten, sind in erster Instanz an die Executive Summary verwiesen, in zweiter Instanz an den vollen Report.[1]

Teil 1—das Argument als Ganzes

Der Bericht beginnt mit der Feststellung, dass die britische Wirtschaft trotz vieler Stärken (S. 9-10) im ganzen unrund läuft (S. 11-19). Mit typisch britischem Understatement heißt es: „it is hard to say the UK economy has been performing well“ (S. 12). BIP und Lohnwachstum haben sich voneinander entkoppelt. Nach aktuellen Prognosen soll erst 2025 wieder das reale Lohnniveau von 2007 erreicht werden (S. 12-3). Seit 1979 sind die Früchte des Wachstums überwiegend an die oberen zehn Prozent gegangen; die ärmsten zwanzig Prozent haben keinerlei Wachstum in ihrem Markteinkommen gesehen (S. 14). Gleichzeitig hat die Qualität vieler Arbeitsplätze gelitten, so dass trotz guter Arbeitslosenzahlen viel Unzufriedenheit im Arbeitsmarkt herrscht. Auch was Vermögen, die regionale Verteilung der Wirtschaftskraft, und selbst die Lebenserwartung angeht gibt es besorgniserregende, langanhaltende Ungleichheiten (S. 18-9).

Eine zweite Feststellung ist entscheidend für das weitere Argument des Berichtes (S. 24-9): Anders als lange gedacht, komplementieren sich Gerechtigkeit und wirtschaftliche Stärke: „there is now a great deal of evidence that a fairer economy will also generate greater prosperity“ (S. 26). Auf die bereits beobachteten Schwächen der britischen Wirtschaft bezogen bedeutet dies: Die exzessive Effizienz-Fokussierung der britischen Wirtschaft—die oft auf Kosten von Fairness ging—war letztendlich kontraproduktiv. Sie hat weder Wachstum maximiert, noch die erwirtschafteten Früchte gleich verteilt.

Wenn Effizienz als alleiniger Leitwert für Wirtschaftspolitik kontraproduktiv ist, welche Leitlinien sollen dann greifen? Als neue Ausrichtung schlägt der Bericht vor, nachdem er wirtschaftliche Gerechtigkeit definiert (S. 24-6), Wohlstand und wirtschaftliche Gerechtigkeit („prosperity and economic justice) zusammen und auf Grundlage von ökologischer Nachhaltigkeit anzustreben (S. 29-33).[2] Um diese Ziele zu erreichen fordert der Bericht einen Reformschub in einer Größenordnung, wie es sie nur zweimal im 20. Jahrhundert gab: nach dem 2. Weltkrieg unter Premierminister Clement Attlee, als der britische Sozialstaat und insbesondere der National Health Service aufgebaut wurden; und in den frühen 80er Jahren unter Premierministerin Thatcher, als die britische Wirtschaft marktorientiert neu aufgestellt wurde (S. 79-81).

Insbesondere muss die britische Wirtschaft: (1) von kurzfristigen Finanzierungs- und Profitdruck auf langfristiges Investitionsdenken (S. 34-40); (2) von Außenhandelsdefiziten zu einer „neuen Industrialisierung“ (S. 40-46); (3) von flexiblen Arbeitsmärkten zu Produktivitätssteigerungen in der „Alltagswirtschaft“ (S. 46-52); (4) von technischem Hinterherhinken zu gesteuerter Automatisierung (S. 52-57); und (5) von Marktmachtkonzentration zu offenen und fairen Märkten umgestellt werden (S. 57-63).

Bei diesen Umstellungen gilt es Macht und Wirtschaft zusammen zu denken: viele der wirtschaftlichen Probleme des Vereinigten Königreichs stammen aus Machtungleichgewichten—zwischen Arbeiternehmern und Eigentümern bzw. Management; zwischen etablierten Großunternehmen und jungen Startups; zwischen kurzfristig orientierten Finanzakteuren und langfristigen Investoren; und zwischen der Zentralregierung und den Städten, Regionen und Nationen des Vereinigten Königreichs (S. 74-76). Wenn diese Ungleichgewichte nicht behoben werden, ist es unwahrscheinlich, dass das Doppelziel von Wohlstand und Gerechtigkeit erreicht wird.

Teil 2—Die Vorschläge

Um die Vision, die im ersten Teil entwickelt wird, umsetzbar zu machen, enthält der zweite Teil des Berichtes ein 10-Punkte Programm. Jeder der 10 Hauptpunkte wiederum enthält eine Reihe von detaillierteren Unterpunkten. Wir übersetzen die zehn Überschriften, und vertiefen einige der Vorschläge:

  1. Umgestaltung der Wirtschaft durch Industriestrategie. Unter dieser Überschrift versteht der Report vor allem (a) die Bildung neuer industrieller Cluster rund um die britischen Universitäten, indem öffentliche Investitionen und das öffentliche Auftragswesen zum Aufbau neuer inländischer Lieferketten genutzt werden, eine Idee die in entsprechend angepasster Form auch für Deutschland relevant sein könnte; sowie (b) die Gründung einer Nationalen Investmentbank mit einem Startkapital von 20 Milliarden Pfund, mit dem circa 50 bis 200 Milliarden Pfund an Krediten vergeben werden können (entspricht circa 55 bis 225 Milliarden Euro; zum Vergleich: die KfW hat eine Bilanzsumme von 472 Milliarden Euro).
  2. Gute Arbeitsplätze, gute Bezahlung und ein gutes Leben sichern. Wie in Teil 1 festgestellt, ist die schlechte Lohnentwicklung im Vereinigten Königreich das Ergebnis zweier Trends: schwaches Produktivitätswachstum, und die schwindende Verhandlungsmacht von Arbeitnehmern. Die Vorschläge in diesem Bereich bestehen daher aus
    • Direkten Interventionen, zum Beispiel die Anhebung des Mindestlohns auf £8,75 (circa €9,80; in Deutschland beträgt er zur Zeit €8,84), zusammen mit einem 20% Aufschlag für „Zero Hour Contracts“, also Arbeitsverträge, die keine Arbeitsstunden garantieren. Die Idee, den Mindestlohn nicht nur nach unten zu öffnen, wie z.B. bei Azubis oder Praktikanten, sondern auch unter Umständen nach oben zu verschieben, wie hier vorgeschlagen für besonders unsichere Arbeitsverhältnisse, könnte auch für Deutschland angedacht werden.
    • Indirekte Interventionen um die Verhandlungsmacht von Arbeitnehmern zu stärken, zum einen durch stärkere Gewerkschaften (Ziel: Tarifbindung im Vereinigten Königreich bis 2030 auf 50% zu verdoppeln) und bessere Informationen (z.B. indem alle Firmen mit mehr als 250 Angestellten ihre Gehaltsskalen veröffentlichen müssen, um fairere Gehaltsverhandlungen möglich zu machen).
    • Zusätzlich schlägt der Bericht vor, bei steigender Produktivität neue öffentliche Feiertage einzuführen, um einen Teil des Produktivitätswachstum in mehr Freizeit umzuwandeln.
  3. Unternehmens auf langfristigen Erfolg umorientieren. Hier geht es um eine Reihe von Maßnahmen, allen voran die Einführung von Mitbestimmung und die Bindung des Aktionärsstimmrecht an eine einjährige Mindesthaltefrist, mit denen britische Firmen weg von kurzfristigem und hin zu langfristigerem Denken angehalten werden sollen. In diesem Kontext interessant: deutsche Unternehmen bewegen sich seit den neunziger Jahren in die entgegengesetzte Richtung. Die ehemalige „Deutschland A.G.“, in der Querbeteiligungen Firmen vor Druck von kurzfristig orientierten Anlegern schützen, hat sich weitestgehend aufgelöst, ersetzt durch höhere Anteile in Streubesitz sowie Investmentfonds (siehe Höpner, Wer beherrscht die Unternehmen).
  4. Die Förderung offener Märkte in der neuen Wirtschaft. Um der hohen Marktmacht digitaler Platformen entgegenzutreten, schlägt der Bericht vor, einen neuen Regulator einzuführen, sowie öffentlich gesammelte Daten nutzerfreundlich und flächendeckend zugänglich zu machen. Ein ähnlicher Vorschlag wurde vor kurzem von Andrea Nahles lanciert.
  5. Erhöhung der öffentlichen Investitionen innerhalb eines reformierten makroökonomischen Politikrahmen. Unter dieser Überschrift fasst der Bericht eine Reihe an interessanten Vorschlägen zusammen, mit denen der Investitionsdefizit der britischen Wirtschaft beseitigt, sowie die Konjunktursteuerung auf eine neue, nachhaltigere Grundlage gesetzt werden soll.
    • Der Bericht macht deutlich, dass zwischen Kreditaufnahme für Investitionen und Kreditaufnahme für laufende Ausgaben konsequent zu unterscheiden ist. Bis jetzt bilden britische BIP-Statistiken diese Unterscheidung nicht angemessen ab, was der Bericht zu ändern vorschlägt. Eine interessante Parallele zur deutschen und Eurozonen-Situation: weder die schwarze Null, noch der Stabilitäts- und Wachstumspakt unterscheiden zwischen diesen zwei Arten der Kreditaufnahme. Die deutsche öffentliche Buchhaltung ist in ihrer jetzigen Form dazu allerdings auch nicht in der Lage: auf kameralistischer Basis aufgestellt hält sie weitestgehend nur Ein- und Ausnahmen fest. Eine Unterscheidung zwischen Investitionskrediten und anderen Krediten würde eine Umstellung auf Doppik, oder die doppelte Buchführung, erfordern. Mithilfe derer wäre es dann möglich Vermögenswerte und Verbindlichkeiten festzuhalten, um so erkennbar zu machen ob ein Kredit zum Aufbau neuen Vermögens oder zur Deckung laufender Ausgaben dient.
    • Der Bericht fordert die Einführung neuer Fiskalregeln, unter denen, (i) im fünf-Jahres-Durchschnitt und bei normaler Konjunktur laufende Ausgaben durch laufende Einnahmen gedeckt werden müssen; (ii) bei denen ein Mindestinvestitionsziel gilt, laut dem im jetzigen Kontext öffentliche Investitionen um 15 Milliarden Pfund erhöht werden sollten; und (iii) bei denen die Nachhaltigkeit von Staatsschulden durch das Office for Budget Responsibility, auf der Grundlage von Zinsen, Laufzeiten, und Steuervorschätzungen bestimmt werden sollen (S. 161-5). Für Deutschland wäre es sicherlich interessant, gerade im Interesse der parlamentarischen Regierungsüberwachungsaufgabe, nicht nur über diese Fiskalregeln zu diskutieren, sondern auch über die Errichtung eines deutschen „Office of Budget Responsibility.“ Im Gegensatz zum deutschen Stabilitätsrat, der der Bundes- sowie den Länderregierungen untersteht, ist das OBR dem Parlament verantwortlich, dem es maßgeblich zuarbeitet, sowie der breiten Öffentlichkeit, die es mit regelmäßigen Berichten informiert.
    • Ebenso fordert der Bericht eine Änderung des Mandats der Bank of England, das neben dem Inflationsziel die Arbeitslosigkeit und das Niveau des nominalen BIPs beinhalten soll. Zum Vergleich: das Mandat der EZB ist ein reines Preisstabilitätsmandat. Auch diese Idee des Berichtes könnte man also in die deutsche bzw. Eurozonendebatte einführen.
    • Als letzte und besonders interessante Forderung schlägt der Bericht die Einführung eines neuen Konjuktursteuerungsinstruments vor: wenn der Leitzins an seine Untergrenze gestoßen ist, soll die Bank of England die neu geschaffene Nationale Investmentbank anweisen können, die Kreditvergabe an die Realwirtschaft anzukurbeln. Gleichzeitig sichert die Bank of England die Finanzierung dieser angewiesenen Kreditvergabe, indem sie, falls es kein oder nur unzureichendes Marktinteresse gibt, Anleihen der Nationalen Investmentbank in entsprechender Höhe mit neu geschaffenem Zentralbankgeld kauft. Diese Maßnahme würde Quantitative Easing ersetzen und die Effekte der monetären Stimulierung deutlich steuerbarer machen: es könnte zum Beispiel gezielt verhindert werden, dass Haus- und Bodenpreise in die Höhe getrieben werden, indem der Nationalen Investmentbank vorgeschrieben wird, in diesen Sektor keine neuen Kredite zu vergeben.
  6. Stärkung des Finanzsystems. Hier handelt es sich vor allem um Vorschläge für stärkere Transparenzmaßnahmen und die steuerliche und regulatorische Bevorteilung von Kapital- gegenüber Kreditfinanzierung, um die instabilitätsanfällige Schuldenfinanzierung zurückzudrängen. Außerdem schlägt der Bericht vor, die Einführung eines Haus- und Bodenpreisziels zu prüfen, um so einen exzessiven Anstieg derselben zu verhindern. Wenn die entsprechenden Preise zu rapide steigen, könnte die Bank of England die Vergabe von neuem Kredit in diesen Sektor drosseln. Im Vereinigten Königreich ist dieser Vorschlag, wie der Bericht selber feststellt, „‘closing the stable door after the horse has bolted“ (S. 181), doch für Deutschland könnte er eine interessante Ergänzung zur Mietpreisbremse darstellen.
  7. Verteilung von Vermögen und Eigentum in der gesamten Wirtschaft. Unter dieser Überschrift schlägt der Bericht die Erschaffung eines Sovereign Wealth Funds vor, aus dessen Erträgen entweder eine kleine jährliche Dividende oder eine Einmalzahlung von £10,000 zum 25. Geburtstag finanziert werden könnten. Gleichzeitig wird hier eine grundlegende Reform des britischen Häuser- und Wohnungsmarktes, um die wachsende Generationenungleichheit zu bekämpfen, gefordert.
  8. Einfacheres und gerechteres Besteuern. Der wichtigste Vorschlag unter dieser Überschrift ist das Zusammenlegen von Sozialbeiträgen und Einkommenssteuer in eine gebündelte Steuer, die auf das gesamte Jahreseinkommen (aus allen Quellen) erhoben wird.
    • Die Erbschaftssteuer soll durch eine Lebenszeit-Schenksteuer ersetzt werden, bei der die Rezipienten von Geschenken besteuert werden, mit einem Freibetrag von £125,000. In Deutschland gelten, zum Vergleich, gestaffelte Freibeträge die sich nach dem Beschenkten richten (z.B. so können bis zu 500.000 Euro steuerfrei an Ehepartner oder bis zu 400.000 steuerfrei an Kindern verschenkt werden) und alle zehn Jahre neu genutzt werden können.
    • Die Körperschaftssteuer soll angehoben werden, und eine Mindeststeuer eingeführt werden, die bei Multinationalen Firmen greift, die durchgehend niedrige Profite im Vereinigten Königreich berichten, jedoch auf globaler Ebene Profite ausweisen.
  9. Sicherstellung der ökologischen Nachhaltigkeit. Hier schlägt der Report vor, die Einführung von strikten Umweltzielen mit einer industriellen Strategie zu kombinieren, die die Entstehung neuer britischer Unternehmen in diesen Sektoren unterstützt.
  10. Schaffung einer neuen Wirtschaftsverfassung. Unter der letzten Überschrift beschreibt der Report drei Vorschläge, die die Institutionen, die die britische Wirtschaftspolitik maßgeblich bestimmen, auf eine neue Grundlage stellen soll.
    • Dezentralisierung, Stärkung von Kommunen und Schaffung von regionalen Körperschaften, die regionale Infrastrukturplanung mit Industriestrategie und Einwanderungsplanung kombinieren.
    • Die Ersetzung von EU Regionalen Entwicklungsfonds durch einen steuerfinanzierten Inclusive Growth Fund (IGF).
    • Die Einführung eines Nationalen Wirtschaftsrates (National Economic Council), der einen 10-Jahresplan für die britische Wirtschaft ausarbeiten soll.

Abschließend halten wir fest, dass dieser Bericht in manchen Medien—sowie von der Labour Party—als Nachfolger des berühmten Beveridge Reports gehandelt wird. Der Beveridge Report, 1942 fertiggestellt, prägte maßgeblich den britischen Nachkriegswohlfahrtsstaat sowie die Wirtschaftsverfassung der britischen Gesellschaft bis tief in die 1970er Jahre. Ob der Bericht der IPPR Kommission ähnlich einflussreich sein wird ist heute noch nicht abzusehen; doch in Breite, Tiefe, und reformerischer Ambition ist er durchaus vergleichbar.

[1] Zitate und Seitenverweise beziehen sich stets auf den vollen Bericht.

[2] “Our argument, then, is that the purpose of the economy – and of economic policymaking – should be to achieve prosperity and justice together, and to ground them both in environmental sustainability.”

Picture credit: IPPR

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