Felix Heilmann, Philippa Sigl-Glöckner

Das Haushaltsurteil aus dem November 2023 löste eine veritable Kürzungskrise aus. Dabei war der Sparzwang hausgemacht und nicht notwendig. Die turbulenten Wochen zeigen: Sparzwang führt nicht zu besseren Staatsfinanzen, sondern vor allem zu kreativer Haushaltsführung. Einsparungen sind abstrakt leicht zu fordern, praktisch in der nötigen Größenordnung aber kaum umsetzbar – und die eigentliche Finanzierungsklippe steht ab 2025 an. Für eine nachhaltige Haushaltspolitik braucht es breitere Debatten zu Bedarfen, Einnahmen und Finanzierungsoptionen.

Im November letzten Jahres wurde durch das viel beachtete Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Klima- und Transformationsfonds (KTF) die Schuldenbremse ruckartig angezogen. Es folgte eine komplexe Gemengelage aus lauten Rufen nach Einsparungen, noch lauteren Aufschreien bei dem Bekanntwerden konkreter Einsparpläne und perspektivisch immer größeren Finanzierungslücken. Nachdem der Bundeshaushalt nun zumindest vom Bundestag beschlossen ist,^[1] können wir eine erste Bilanz ziehen: Was ist seit dem Urteil passiert, was lässt sich daraus lernen, und wie geht es weiter?

Das Urteil traf das politische Berlin weitgehend unvorbereitet. Dabei gab es verschiedene Interpretationen, wie mit seinen Konsequenzen umzugehen sei. Das Bundesfinanzministerium sah in der Entscheidung einen klaren Sparauftrag. Mit dem schließlich daraus folgenden neuen Haushalt für 2024 sei jetzt die „fiskalische Trendwende“ erreicht, erklärte Finanzminister Lindner – eine Errungenschaft, die er übrigens auch für den ursprünglichen Haushaltsentwurf vor dem Urteil reklamiert hatte.

Dabei war das Einschlagen des Sparkurses eine politische Entscheidung, keine Notwendigkeit. Stattdessen hätte man eine Notlage erklären, die Verbuchung der Zinsen – wie schon lange gefordert – auf eine neuzeitliche Methode umstellen und den Gestaltungsspielraum unter der Konjunkturkomponente nutzen können. Ein solches Vorgehen hätte auch besser zur Aussage des Finanzministers vom Dezember 2021 gepasst, dass die – nun nicht mehr verfügbaren – zusätzlichen Mittel für den Klima- und Transformationsfonds „ein Booster für die Volkswirtschaft“ seien.

Man entschied sich aber, den unvermeidbaren Sparzwang zu deklarieren. Finanzminister Lindner bezifferte den Handlungsbedarf für den Kernhaushalt auf 17 Milliarden Euro, mit der Einigung der Koalitionsspitzen wurde ein zusätzlicher Einsparbedarf in Höhe von 12,7 Milliarden Euro im KTF definiert.

Trotz des so vermeintlich hart definierten Rahmens sind die letztlich getroffenen Beschlüsse allerdings großteils haushaltstechnischer Natur. Effektive Einsparungen gab es – relativ zu der präsentierten Finanzierungslücke – nur in geringem Maße. Letztlich werden im Kernhaushalt weniger als 4 Milliarden Euro wirklich eingespart oder mehr eingenommen (Abbildung 1).^[2]

Abbildung 1

Dazu kommen 4,5 Milliarden Euro effektiver Einsparungen im KTF sowie 5,5 Milliarden Euro im Wirtschaftsstabilisierungsfonds (WSF, Abbildung 2).^[3] Von dem angekündigten Sparkurs blieb in der Sache, gerade im Verhältnis zur aufgeheizten politischen und öffentlichen Diskussion, also nicht viel übrig.

Abbildung 2

Insgesamt ist der nun beschlossene Bundeshaushalt 2024 mit Ausgaben von 477 Milliarden Euro sogar größer als der ursprüngliche Regierungsentwurf, der Ausgaben von 446 Milliarden Euro vorsah. Dies ist insbesondere auf die Aufnahme zusätzlicher Schulden zur Erhöhung des Eigenkapitals der Deutschen Bahn als Ersatz für Investitionsmittel aus dem KTF (5,5 Milliarden Euro) und für das Generationenkapital („Aktienrente“, 12 Milliarden Euro) zurückzuführen, die als Finanztransaktionen nicht von der Schuldenregel betroffen sind. Das zeigt: Schuldenregeln einhalten und Sparen sind zwei sehr unterschiedliche Dinge.

Einsparungen sind nur in der Theorie einfach

Alles also halb so schlimm? Im Gegenteil: Obwohl die faktischen Kürzungen relativ gering ausfielen, sorgte die Haushaltseinigung für große Unruhe. Vor allem die Proteste der Bäuerinnen und Bauern waren allgegenwärtig. Das war bei Weitem nicht alles: Der Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) beschrieb die Beschlüsse als „ein hartes Sparpaket, das Wirtschaft und Verbraucher schwer belasten wird“ und die Energiewirtschaft warnte vor steigenden Energiepreisen durch die Verdopplung von Stromnetzentgelten infolge wegfallender Zuschüsse in Höhe von 5,5 Milliarden Euro – der größte Einzelposten unter den Kürzungen.^[4]

Erste Prognosen rechneten mit einem Rückgang des BIPs um 0,2 (ifo Institut) bis 0,3 (IfW Kiel) Prozentpunkte im Jahr 2024 infolge des Haushaltsbeschlusses.^[5] Das Institut der Deutschen Wirtschaft warnt vor einem „negativen Investitionsschock“ durch den neuen haushaltspolitischen Kurs. Die Deutsche Bahn sieht sich internen Überlegungen zufolge gezwungen, den Ausbau des Schienennetzes wegen fehlender Mittel deutlich zu reduzieren.

Die Union kritisierte die spezifischen Kürzungspläne scharf. So sei zum Beispiel die geplante Kürzung der Gebäudeförderung „ein Armutszeugnis“. Trotz ihres Widerstands gegen die meisten konkreten Einsparvorschläge kam von der Opposition dennoch der beharrliche Aufruf, die Haushaltslücke durch Einsparungen zu schließen – es gehe „eben nicht mehr alles“. Dabei ist uns bis heute kein Vorschlag bekannt, der auch nur annähernd aufzeigt, wie die Finanzierungslücke durch Einsparungen hätte geschlossen werden können. Veröffentlichte Ideen blieben weit hinter dem notwendigen Handlungsvolumen zurück.

Sparzwang führt nicht zu besseren Staatsfinanzen

Insgesamt waren die letzten zwei Monate ein unserer Ansicht nach definitiv nicht erstrebenswerter, aber interessanter Test der Hypothese, dass mehr Sparzwang zu besseren Staatsfinanzen führe, und dass sich Staatsausgaben ohne große Kollateralschäden reduzieren ließen, wenn nur der politische Wille da ist, im Sinne der „altbewährten finanzpolitischen Prinzipien durch Prioritätensetzung“.

Diese Hypothese hat sich in gleich zweierlei Hinsicht als falsch herausgestellt.

Erstens führt hoher Druck nicht zu strukturellen Entschlackungen, sondern zu kreativer Haushaltsführung. Warum es praktisch unmöglich ist, durch kurzfristige ad hoc-Kürzungsverfahren einen Staatshaushalt auf stabilere Beine zu stellen, illustriert auch der Umgang mit Mitteln aus der Rücklage: Noch im Dezember entschied sich die Bundesregierung im Rahmen des Nachtragshaushalts für 2023, für das aktuelle (fast abgelaufene) Haushaltsjahr eine wesentlich höhere Nutzung der ehemaligen Asyl-Rücklage einzuplanen.^[6] Damit standen für die unter Hochdruck laufenden Haushaltsverhandlungen für 2024 deutlich weniger Mittel aus der Rücklage zur Verfügung: Anstelle von ursprünglich 7,7 Milliarden Euro nur noch 3,8 Milliarden Euro.

Im Januar stellte sich dann heraus, dass aus dieser Rücklage sogar weniger Mittel abgerufen wurden als im ursprünglichen Haushalt vorgesehen.^[7]  Die Mittel, die ohne die unnötige Rücklagen-Einplanung 2023 für das Jahr 2024 zur Verfügung gestanden hätten, entsprechen bemerkenswerterweise ziemlich genau dem Betrag an wirklichen Einsparungen und Mehreinnahmen im Kernhaushalt 2024 (s.o., Abbildung 1). All die schmerzhaften Einschnitte im Kernhaushalt bewegen sich also in der Größenordnung von Unsicherheiten des Mittelabflusses eines konkreten Haushaltspostens wie der Rücklage.

Zweitens gibt es nicht viele Ausgabenposten, die schnell und einfach gekürzt werden können – und ad hoc-Kürzungen, die ohne übergreifende Strategie unter Zeitdruck getätigt werden, untergraben das Vertrauen in die Politik. Einsparungen sind in der Theorie leicht zu fordern, aber in der Praxis, insbesondere in der erforderlichen Größenordnung, kaum umsetzbar. Stattdessen werden im Kontext eines als hart wahrgenommen Sparzwangs Maßnahmen kontrovers diskutiert, die zur Lösung des angenommenen Problems kaum beitragen – wie beim Agrardiesel, wo die Reduzierung der Steuererleichterung erst ab 2025 haushaltswirksam wird, da sie rückwirkend erstattet wird.

Außerdem führt der Sparzwang zu einer Verschiebung der Debatte weg von den Erfordernissen, die die reale Lage eigentlich stellt. Unsere Wirtschaft steht vor einem massiven Umbruch, die Klimaziele sind noch lange nicht erreicht und es herrscht Krieg in Europa. Ist es in einer solchen Situation wirklich sinnvoll, sich aufgrund eines dreistelligen Millionenbetrages – weniger als 0,3 Prozent des Gesamthaushaltes – wochenlang mit Agrardiesel-Steuererleichterungen zu beschäftigen?

Ausblick: Die wirklich harten Zeiten stehen noch bevor

Unter dem Strich bleibt von den Haushaltsberatungen für das Jahr 2024 viel Unruhe und Aufruhr bei gleichzeitig relativ geringen effektiven Kürzungen. Möglich wurde dies durch das weitgehende Aufbrauchen vorhandener Reserven. Das wird nicht noch einmal möglich sein. Die eigentliche Finanzierungsklippe steht nun für die Haushaltsverhandlungen 2025 – und die Folgejahre – bevor. Nach einem Bericht des „Spiegel“ rechnet das Bundesfinanzministerium für den kommenden Bundeshaushalt mit einer Finanzierungslücke in Höhe von 40 Milliarden Euro (siehe auch Abbildung 3 zur Aufzehrung der KTF-Rücklage).

Abbildung 3

Unter den derzeitigen Haushaltsregeln wird sich der Spardruck also drastisch erhöhen. Gleichzeitig nimmt der ohnehin äußerst hohe Handlungsdruck auf die Bundesrepublik weiter zu. Bereits jetzt bleiben die Ausgaben für den Klimaschutz hinter den Notwendigkeiten zurück. Erst Ende Januar forderte ein breites Unternehmensbündnis einen Schulterschluss der demokratischen Parteien, um langfristige Transformationsprozesse zu ermöglichen, inklusive einer Weiterentwicklung der Schuldenregeln. Die Bundeswehr rechnet mit einer Finanzierungslücke von 56 Milliarden Euro nach Auslaufen des derzeitigen Sondervermögens 2027. Und was, wenn ein erneuter US-Präsident Trump die US-Unterstützung für die Ukraine einstellt und den Systemkonflikt mit China verschärft?^[8]

In Anbetracht all dieser Herausforderungen müssen aus den letzten Wochen die richtigen Schlüsse gezogen werden. Eine Lektion ist, dass die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen besser im Kontext breiter Debatten gesichert werden sollte, in denen Bedarfe, Einnahmeschätzungen und Finanzierungsoptionen nebeneinandergelegt und ohne Scheuklappen diskutiert werden. Geschieht dies gekoppelt an Wahlen, kann genau die Legitimation generiert werden, die bei kurzfristig erzwungenem Spar-Druck fehlt.^[9] So können gegebenenfalls auch schwierigere Maßnahmen – ob ausgabe- oder einnahmeseitig – politisch möglich werden, die in einer Hau-Ruck-Aktion gesellschaftlich inakzeptabel wären.

Sowohl in der breiten Öffentlichkeit als auch unter Expert:innen zeichnet sich nach den letzten Wochen eine wachsende Bereitschaft zu einer solchen Finanzdebatte ab. In der Bevölkerung ist die Zustimmung zu einer möglichen Reform der Schuldenregel seit Dezember sprunghaft um zehn Prozentpunkte angestiegen. Auch der sonst in dieser Frage eher zurückhaltende Sachverständigenrat legte kürzlich Reformvorschläge für eine Anpassung der Schuldenregel vor. Um einen weiteren Beitrag zu dieser Debatte zu leisten, beginnen wir gerade mit der Arbeit an einer umfassenden Schätzung des Finanzbedarfs für gesellschaftlich breit geteilte Ziele in diesem Jahrzehnt.

Unsere Leseempfehlungen: 

• Robert Pausch hat mit dem Soziologen Linus Westheuser ein sehr lesenswertes Interview über Verteilungskonflikte geführt. Ebenfalls spannend ist das Doppelinterview mit den Soziologen Steffen Mau und Hartmut Rosa in der Süddeutschen Zeitung.
• Bei Cambridge University Press ist ein umfassendes Buch zu den „Macroeconomics of Decarbonisation“ erschienen.
• Warum bei der Finanzierung der Energiewende weniger auf sinkende Kosten, sondern auf die Profitabilität neuer Technologien geschaut werden sollte, wird in diesem Interview zum neu erschienenen Buch „The Price Is Wrong: Why Capitalism Won’t Save the Planet“ diskutiert.

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Fußnoten

[1] Das Haushaltsfinanzierungsgesetz ist aufgrund der umstrittenen Streichung von Agrardiesel-Steuererleichterungen noch nicht vom Bundesrat beschlossen worden, der Haushalt allerdings schon.

[2] Diese Grafik zeigt den Beschluss der Bundesregierung aus dem Dezember 2023 inklusive der zusätzlichen Verständigung im Januar 2024, nicht den final im parlamentarischen Verfahren beschlossenen Haushalt. Im finalen Haushalt ergaben sich noch einige Änderungen im Detail, die für das Gesamtbild aber nicht ausschlaggebend sind. Aus dem finalen Beschluss sind aufgrund ihrer hohen Volumina die Rücknahme der Arbeitsagentur-Rückerstattung sowie die Finanzierung der Ahrtal-Aufbauhilfe durch die Nutzung zusätzlicher Rücklagen 2023 dargestellt.

[3] Insgesamt wurden Ausgaben im KTF in Höhe von 10,5 Milliarden Euro gekürzt. Die Finanzierung der Eisenbahninfrastruktur (4 Milliarden Euro) erfolgt nun allerdings alternativ über eine Eigenkapitalerhöhung und der reduzierte Mittelansatz für den Ausgleich der EEG-Umlage (2 Milliarden Euro) ist Resultat einer Bedarfsneurechnung, womit diese beiden Posten nicht als effektive Kürzungen im eigentlichen Sinne zu betrachten sind – somit ergibt sich das Kürzungsvolumen von 4,5 Milliarden Euro. Gleichzeitig wurden im KTF Mehrausgaben in Höhe von ca. 2 Milliarden Euro für Strompreisausgleichsmaßnahmen für die Industrie sowie für die Förderung der Mikroelektronik („Chipfabriken“) beschlossen, sodass die Nettoeinsparungen letztlich geringer ausfallen (2,5 Milliarden Euro). Hinzukommen erwartete zusätzliche Einnahmen in Höhe von 1,3 Milliarden Euro durch die angepasste Erhöhung des CO₂-Preises.

[4] Aktuell haben viele Energieversorger die Erhöhung noch nicht an Kund:innen weitergegeben. Dies kann aber auch an der Kurzfristigkeit der Maßnahme liegen.

[5] Diesen Berechnungen lagen höhere Kürzungsvolumina zugrunde als die letztlich realisierten (siehe oben), sodass kurzfristig mit einem geringeren Effekt gerechnet werden kann – wobei die indirekten Auswirkungen der generellen Unsicherheit schwer zu beziffern sind.

[6] Die ursprünglich geplante Entnahme von 40,5 Milliarden Euro wurde auf 43,8 Milliarden Euro erhöht. Insgesamt standen in der Rücklage Mittel mit einem Gesamtvolumen von 48,2 Milliarden Euro zur Verfügung.

[7] 2023 wurden 37,5 Milliarden Euro aus der Rücklage genutzt.

[8] Für den spezifischen Fall einer signifikanten Verschlechterung der Lage in der Ukraine haben die Koalitionsfraktionen zwar die mögliche Erklärung einer Notlage vereinbart, die eine erhöhte Schuldenaufnahme erlauben würde. Grundsätzlich erlauben Notlagenfinanzierungen aber immer nur reaktive Maßnahmen, und mit den neuen Konkretisierungen des Bundesverfassungsgerichts zur Jährigkeit und Jährlichkeit (d.h., Mittel müssen im Jahr der Notlagenerklärung auch wieder ausgegeben werden), wird es schwierig, auf große exogene Schocks mit überjährigen Auswirkungen allein durch Notlagenerklärungen angemessen zu reagieren – von den Erfordernissen der langfristigen Transformation einer Volkswirtschaft ganz zu schweigen.

[9] Ein Beispiel dafür sind die Debatten rund um die Finanzierung internationaler Zusammenarbeit, die zum beliebten Beispiel vermeintlich verschwenderischer Politik wurden. Gleichzeitig wurde in der Öffentlichkeit kaum wahrgenommen, dass die Mittel für internationale Zusammenarbeit insgesamt um rund 800 Millionen Euro gekürzt wurden, was beinahe einem Zehntel des Budgets des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung entspricht.

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Medienbericht 08.02.2024

• Medienerwähnungen und Auftritte
  • Im Januar zitiert Micheal Hüther im Wirtschaftsdienst, Zeitschrift für Wirtschaftspolitik, in seinem Beitrag unsere Ideen zur Reform der Schuldenbremse.
  • Am 19.01.24 hat Vera gemeinsam mit Miriam Rehm einen Beitrag im Makronom „Wie die Klimakrise den Post-Keynesianismus herausfordert“ veröffentlicht.
  • Am 26.01.24 wurde Felix in Grist zur Ankündigung der Biden-Regierung, neue LNG-Exportprojekte zu pausieren und zu prüfen, zitiert.
  • Am 31.01.24 wurde Felix auch in Climate and Capital Media zur Ankündigung der Biden-Regierung, neue LNG-Exportprojekte zu pausieren und zu prüfen, zitiert.
  • Am 01.02.24 wurde Philippa in Internationale Politik Quarterly zitiert, dass ein Festhalten an den aktuellen Regelungen zur Schuldenbremse die Wirtschaft gefährden kann.
  • Am 02.02.24 hat der DGB unseren Geldbrief „Unnötige Schwerlastprobe“ aufgegriffen.

Der Geldbrief ist unser Newsletter zu aktuellen Fragen der Wirtschafts- Fiskal- und Geldpolitik. Über Feedback und Anregungen freuen wir uns. Zusendung an felix.heilmann[at]dezernatzukunft.org

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