Demokratie und Schuldenbremse – Bericht unserer Fachtagung

Sie beschäftigt uns schon länger: die Schuldenbremse. Doch sie ist nicht nur eine makroökonomische Fiskalregel, sondern auch gelebte Verwaltungspraxis für viele Beamte im Bundesfinanzministerium, Kanzleramt und in den Ländern, sowie ein Artikel unserer Verfassung, der von Jurist:innen und Richter:innen interpretiert werden muss. Um unseren ökonomischen Blick mit diesen beiden Perspektiven – Verwaltungspraxis und Rechtswissenschaft – zu erweitern, haben wir vorletzten Freitag eine interdisziplinäre Fachtagung zur Schuldenbremse im Futurium Berlin veranstaltet. Dieser Geldbrief berichtet.

Spreads auf Staatsanleihezinsen, der EZB-Sicherheitenrahmen und Peripherieprämien in der Eurozone

In diesem Beitrag wird die Entstehung der Renditenaufschläge für Staatsanleihen in der Eurozone vor der Finanzkrise untersucht. Wir kommen zu dem Ergebnis, dass der Wechsel des Eurosystems von der unbedingten zur bedingten Notenbankfähigkeit von Staatsanleihen im Jahr 2005 das Entstehen von Spreads auf Staatsanleihen in der Eurozone auslöste, die durch eine Peripherieprämie wirksam wurden.

Zinsen, Fiskalregeln und Brandbeschleuniger

In diesem Geldbrief argumentieren wir, dass ein Thema in der aktuellen Debatte um die Reform der europäischen Fiskalregeln unbedingt mehr beachtet werden sollte: die Zinskosten von Staaten. Dafür gibt es drei Gründe. Erstens machen hohe Zinskosten die Reduktion von Schuldenquoten nahezu unmöglich. Zweitens reflektieren Anleihezinsen, wie wir in einem neuen Papier zeigen, nicht vordergründig die Qualität der Finanzpolitik. Und drittens können schlecht designte Fiskalregeln dazu führen, dass Zinserwartungen zum Brandbeschleuniger für Schuldenkrisen werden.

Suggestions for SGP Reform

In the paper, we very briefly sketch out the reform proposal put forward by the EU-Commission and make five suggestions on how this could be developed further. The annex contains two short papers covering (1) the EU methodology for computing debt sustainability and (2) expenditure rules in practice drawing on the Dutch experience.

Italien, GameStop und teure Prophezeiungen

Italien hat gewählt. Wir schauen auf die Zinsen und gehen ins Grundsätzliche. Was das mit multiplen Gleichgewichten, GameStop und teuren Prophezeiungen zu tun hat, erklären wir in diesem Geldbrief. Am Ende geht es dabei um nichts geringeres als die Souveränität Europas.

A proposal for reforming the Stability and Growth Pact

There is consensus that the Stability and Growth Pact (SGP) needs to evolve. In this paper, we put forward reform ideas aimed at reducing debt levels, enabling sustainable growth and strengthening Europe’s sovereignty without a change in primary legislation. The current fiscal framework leads to a suboptimal trade-off between austerity and growth. Our proposals therefore focus on two ideas: first, putting more emphasis on the primary deficit in both the corrective and the preventive arm of the SGP; and second, simplifying and revising the preventive arm, in particular the estimation of potential output. These reforms would make the SGP more effective in reducing debt ratios, reduce the risk of contractionary austerity while allowing for growth, and contribute to economic convergence. A clearer focus of fiscal policy on primary deficits would also sharpen the distinction between fiscal and monetary policy, as monetary policy has no direct influence on the primary balance. Finally, we argue that substantive progress towards European sovereignty would require major reform. Given today’s understanding of monetary policy transmission mechanisms, mechanically limiting sovereign credit at an arbitrary debt-to-GDP ratio seems particularly problematic as it can no longer be justified with the aim of avoiding fiscal dominance.

Zur Weiterentwicklung der europäischen Fiskalregeln

Es ist Konsens, dass die europäischen Fiskalregeln einer Weiterentwicklung bedürfen. In diesem Papier formulieren wir Reformideen, die darauf abzielen, innerhalb des bestehenden primärrechtlichen Rahmens Schuldenstände zu senken, nachhaltiges Wachstum zu ermöglichen und die Souveränität Europas zu stärken. Das gegenwärtige Regelwerk führt zu einem suboptimalen Trade-off zwischen Sparpolitik und Wachstum. Im Zentrum unserer Vorschläge stehen daher zwei Ideen: erstens die stärkere Berücksichtigung des Primärdefizits im korrektiven und im präventiven Arm; und zweitens eine Vereinfachung und Überarbeitung des präventiven Arms, insbesondere der Schätzung des Produktionspotenzials. Diese Weiterentwicklungen würden die Gefahr kontraktiver Austerität verringern und Wachstum sowie Schritte in Richtung wirtschaftlicher Konvergenz ermöglichen, ohne das Ziel der Schuldenreduktion aus den Augen zu verlieren. Ein klarerer Fokus der Fiskalpolitik auf die Primärdefizite würde außerdem die Abgrenzung zwischen Fiskal- und Geldpolitik wieder schärfen, da die Geldpolitik keinen direkten Einfluss auf den Primärsaldo hat. Zuletzt argumentieren wir, dass ernsthafte europäische Souveränitätsbestrebungen einer größeren Reform bedürften. Dies gilt insbesondere mit Blick auf eine mechanisch begrenzte Schuldenquote, die nicht mehr auf Basis der Vermeidung fiskalischer Dominanz rechtfertigbar ist.

Do the MTO’s Cyclically Adjusted Budget Balances Serve Their Purpose? An Analysis and a Reform Proposal

The Stability and Growth Pact (SGP) is up for review. It is also in urgent need of reform if rule-based fiscal policy is to be maintained without impeding the recovery from the Covid crisis, without standing in the way of achieving the climate targets, and without undermining European sovereignty in an era of new geopolitical challenges. Yet, legislative reform faces significant challenges, given the position of countries such as Germany. Thus, we argue that a first reform step that is both viable within the current framework and supportive of economic recovery and growth could be a useful start.

The cyclical component of the debt brake: analysis and a reform proposal

Debt brake (Schuldenbremse) reform is often understood to require constitutional change.
Frequently overlooked, however, is that a crucial part of the debt brake is governed by ordinary
law, namely the cyclical component (Konjunkturkomponente). By allowing for more or less net
borrowing depending on the level of economic activity, this component was intended to enable a
counter-cyclical fiscal policy, while both limiting and legitimising new spending. Sections 1-7 of this
paper assess to what extent it is fulfilling this purpose.Recent research, however, has shown that this paradigm yields suboptimal results in the current environment: It neither ensures the long-term sustainability of public finances, nor limits external imbalances, nor effectively contributes to solving the challenges Germany faces today, in particular decarbonisation and demographic change. As this is increasingly being recognised, a lively debate on the future of fiscal rules has developed, both in Germany and internationally. This working paper contributes to that debate by developing reform ideas that depart from a positive goal for fiscal policy rather than from the deficiencies of the current rules.

Warum die Konjunkturkomponente ihren Zweck nicht mehr erfüllt. Analyse und ein Reformvorschlag.

Die Debatte um die Schuldenbremse dreht sich zumeist um die Möglichkeit einer Grundgesetzänderung. Dabei ist ein wesentlicher Teil der Schuldenbremse, die Konjunkturkomponente, einfachgesetzlich definiert. Sie soll Defizitbeschränkung mit antizyklischer Fiskalpolitik vereinen und bei einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung die finanziellen Spielräume vergrößern, beziehungsweise einschränken.
Recent research, however, has shown that this paradigm yields suboptimal results in the current environment: It neither ensures the long-term sustainability of public finances, nor limits external imbalances, nor effectively contributes to solving the challenges Germany faces today, in particular decarbonisation and demographic change. As this is increasingly being recognised, a lively debate on the future of fiscal rules has developed, both in Germany and internationally. This working paper contributes to that debate by developing reform ideas that depart from a positive goal for fiscal policy rather than from the deficiencies of the current rules.

A new fiscal policy for Germany

The sustainability of public finances should be measured by the debt-to-GDP ratio; the debt-to-GDP ratio is best controlled by keeping the deficit in check. For decades, these ideas shaped German fiscal policy. In 2009, with the introduction of the debt brake, this approach found its way into the German constitution.

Recent research, however, has shown that this paradigm yields suboptimal results in the current environment: It neither ensures the long-term sustainability of public finances, nor limits external imbalances, nor effectively contributes to solving the challenges Germany faces today, in particular decarbonisation and demographic change. As this is increasingly being recognised, a lively debate on the future of fiscal rules has developed, both in Germany and internationally. This working paper contributes to that debate by developing reform ideas that depart from a positive goal for fiscal policy rather than from the deficiencies of the current rules.

Eine neue deutsche Finanzpolitik

Über Jahrzehnte war die deutsche Fiskalpolitik von der Idee geprägt, dass die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen an der Schuldenquote zu messen sei die Schuldenquote wiederum sei; am besten über das jährliche Haushaltsdefizit zu kontrollieren. Mit der Einführung der Schuldenbremse fand dieser Ansatz 2009 Eingang in die deutsche Verfassung. Die neuere Forschung hat jedoch herausgearbeitet, dass dieses Paradigma im heutigen Kontext zu suboptimalen Ergebnissen führt: Insbesondere gewährleistet es weder die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen noch ein außenwirtschaftliches Gleichgewicht noch einen effizienten Beitrag zur Lösung der heute vor uns stehenden Herausforderungen, insbesondere der Dekarbonisierung und des demographischen Wandels. Eine wachsende Erkenntnis dieser Tatsache hat sowohl in Deutschland als auch international zu einer lebhaften Debatte über die Zukunft von Fiskalregeln geführt. Dieses Working Paper baut auf der Debatte auf und geht einen Schritt weiter indem es nicht von den Unzulänglichkeiten des heutigen Paradigmas, sondern von einer positiven Zielsetzung aus in Richtung neuer Reformideen denkt. Einführend geben wir einen Überblick zum Stand der Diskussion um Alternativen und Reformen der Schuldenbremse. Anschließend werden drei eng miteinander verknüpfte Fragen beantwortet: was ist die richtige Zielsetzung für Fiskalpolitik? Wie könnte ein institutionelles Rahmenwerk aussehen, um diese Zielsetzung in die Praxis umzusetzen? Und welche konkreten, politisch realistischen Reformoptionen könnten uns in diese Richtung bewegen? Dabei identifizieren wir nachhaltige Vollauslastung der Wirtschaft als sinnvolles Ziel für Fiskalpolitik; machen einen Vorschlag für ein viergliedriges Rahmenwerk, und entwickeln detaillierte Vorschläge für erste Reformschritte mit denen dieses Rahmenwerk in Deutschland umgesetzt werden könnte, darunter eine Anpassung der einfachgesetzlich geregelten Konjunkturkomponente der Schuldenbremse, die Einführung einer Investitionsgesellschaft für kommunale Investitionen, sowie die Einführung eines Frühwarnindikators für Zinskosten.