Janek Steitz, Kilian de Ridder

Laut Finanzminister Christian Lindner braucht es dringend eine angebotsorientierte Wirtschafts- und Finanzpolitik, um Deutschland auf den Wachstumskurs zu bringen – eine sogenannte „Angebotspolitik“. Doch Angebotspolitik ist nicht gleich Angebotspolitik. Die heutigen Herausforderungen erfordern tatsächlich eine Ausweitung und Umstrukturierung der wirtschaftlichen Angebotsseite, doch neoklassische Altrezepte greifen zu kurz. Es braucht ein neues und weitergefasstes Verständnis von Angebotspolitik.

In der August-Ausgabe des Wirtschaftsdienstes stellt Christian Lindner, Bundesminister der Finanzen, unter der Überschrift „Finanzpolitische Zeitenwende – das Fundament für Wachstum schaffen“ den Bundeshaushalt 2024 in den Kontext seiner finanzpolitischen Strategie.^[1] Diese besteht aus drei Säulen: befristete Stabilisierungsmaßnahmen in der Krise, Angebotspolitik zur Stärkung des Wachstums und Herstellung finanzpolitischer Solidität.

Dass der Bundeshaushalt 2024 den Herausforderungen der Zeit nicht angemessen und damit mittelfristig finanzpolitisch unsolide ist, haben wir bereits im ersten Juli-Geldbrief erklärt. Doch was hat es mit der wirtschaftspolitischen Leitidee der BMF-Strategie, der Angebotspolitik, auf sich? Der Finanzminister schreibt:

„Ziel der zweiten Säule der finanzpolitischen Strategie ist es, über eine Entfesselung der allokativen und produktiven Kräfte des Marktes den mit den Herausforderungen der mittleren und langen Frist verbundenen Risiken niedriger Wachstums- und erhöhter Inflationsraten entgegenzuwirken. Es gilt insbesondere, die Produktivität zu steigern, die Herausforderungen des demografischen Wandels und der Dekarbonisierung zu bewältigen sowie den Veränderungen der Globalisierung und der Sicherheitsordnung zu begegnen. Es bedarf also einer Angebotspolitik, die angesichts realer Knappheiten gezielt zum Aufbau zusätzlicher gesamtwirtschaftlicher Kapazitäten und unternehmerischer Freiheitsgrade beiträgt. Eine zentrale Stellschraube für eine erfolgreiche Angebotspolitik sind die inländischen Standortbedingungen für Unternehmen, bei denen die Steuerpolitik eine maßgebliche Rolle spielt.“

Rückschau: Was ist mit Angebotspolitik gemeint?

Angebotspolitik ist nicht neu. Der Begriff „supply-side economics“ etablierte sich in den 1970er Jahren und beschrieb eine Alternative zur keynesianischen Fokussierung auf die gesamtwirtschaftliche Nachfrage.^[2] Im Zuge hoher Inflation, steigender Arbeitslosigkeit und sinkenden Wachstums geriet der keynesianische Ansatz in den frühen 1970ern unter Beschuss und eine Gegenbewegung entstand, die den Fokus auf Angebotsfaktoren wie Kapitalbildung, technologischen Fortschritt und regulatorische Rahmenbedingungen legte – und staatliche Nachfragesteuerung ablehnte. Verschiedene Denkschulen, die in dieser Zeit an Popularität gewannen – darunter der Monetarismus, die Neoklassik und die wenig später entstandene real business cycle school eint der Rückbezug auf die klassische makroökonomische Theorie und die Überzeugung, dass Angebotsbedingungen die Haupttreiber für den Entwicklungspfad einer Wirtschaft sind. ^[3]

Heute, 40 Jahre später, ist die Wissenschaft weiter. Zwischen 1980 und 2000 hat sich der sogenannte Neukeynesianismus etabliert, zu deren Vertreter:innen einflussreiche Ökonom:innen wie Olivier Blanchard und Janet Yellen gehören. Der Neukeynesianismus führte die neoklassische Equilibrium-Theorie mit Keynes-artigen Einsichten zu Marktversagen und der Rolle der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage zusammen und ist der Kern des heutigen makroökonomischen Mainstreams.^[4] Zwar ist dieser Mainstream zurecht nicht unangefochten, doch warum braucht es gerade jetzt, wie Finanzminister Lindner meint, eine Reorientierung auf die Angebotsseite?

Angebotspolitik — das Gebot der Stunde?

Lindners Begründung für eine angebotspolitische Offensive als Reaktion auf mittel- und langfristige Herausforderungen überzeugt – in Teilen. Tatsächlich braucht es Antworten auf das zukünftig knappe Arbeitsangebot infolge des demografischen Wandels, auf langwierige Bürokratie und Genehmigungsverfahren sowie die Energieknappheiten infolge des russischen Angriffskrieges und der Klimatransformation. Auch geoökonomische Veränderungen haben das Potenzial, Angebotsengpässe zu verstärken und Preisen mittelfristig Auftrieb zu geben. Eine Verbesserung der genannten Angebotsfaktoren scheint dringend notwendig. Doch sind die vorgeschlagenen Ansätze ausreichend? Werden die Herausforderungen der Zeit damit adressiert?

Lindner schreibt: „Zur Stärkung der Zukunftsausgaben steht der Staat zunächst in der Verantwortung für die Quantität und Qualität der öffentlichen Infrastruktur, von der auch die private Investitionstätigkeit in Teilen abhängt.“ Wie wir bereits gezeigt haben, wird der Haushalt 2024 dieser Verantwortung keinesfalls gerecht. Die realen Bundesinvestitionen bleiben zwischen 2024 und 2027 auf einem nahezu konstanten Niveau. Eine Modernisierung des verfallenden Kapitalstocks, die vor dem Hintergrund kommunaler Investitionsrückstände und zukünftiger Aufgaben, vor allem der Dekarbonisierung, dringend geboten ist, erfordert zusätzliche öffentliche Infrastrukturinvestitionen. Zwar lagen, wie Lindner schreibt, die tatsächlich abgeflossenen Investitionsausgaben der letzten Jahre unter den geplanten öffentlichen Investitionen – eine Verbesserung der bürokratischen Rahmen- und Umsetzungsbedingungen ist dringend notwendig – doch ist das kein Argument gegen die Aufstockung der öffentlichen Infrastrukturinvestitionen. Nur mit der Aussicht auf einen verlässlich aufwachsenden Investitionspfad, der entsprechend finanziell hinterlegt ist, werden die tatsächlich notwendigen Umsetzungskapazitäten geschaffen.

Linder schreibt weiter: „Darüber hinaus gilt es, private Investitionen durch eine angebotsorientierte Wirtschafts- und Finanzpolitik zu mobilisieren.“ Hier führt der Finanzminister das von ihm eingebrachte Wachstumschancengesetz ins Feld, das einen wesentlichen Beitrag dazu leisten werde, private Investitionen zu mobilisieren. Auch wir denken, dass das Gesetz wichtige Impulse geben kann. Wie wir in unserem kürzlich erschienen Policy Brief ausführen, sind sowohl die Klimainvestitionsprämie zur Förderung von Effizienzinvestitionen als auch die Aufstockung der Forschungsförderung vor dem Hintergrund der anstehenden Transformation sehr sinnvoll. Beide Instrumente fallen jedoch viel zu klein aus, um einen merklichen Effekt zu entfalten.

Das unterausgestattete Wachstumschancengesetz verdeutlicht eine zentrale Schwäche der angebotspolitischen Agenda des Finanzministeriums. Die Strategie fußt auf der Annahme, dass der Angebotspfad unabhängig von der Nachfrage ist und dass im derzeitigen makroökonomischen Umfeld weitere expansive fiskalische Impulse kontraproduktiv sind. Denn „diese würden lediglich die Konkurrenz um knappe Arbeitsstunden und Kapazitäten weiter anfachen und daher tendenziell inflationstreibend wirken“. Diese Pauschalisierung ist undifferenziert und führt dazu, dass wesentliche Stellschrauben der Angebotsausweitung unberücksichtigt bleiben.

Aus alten Fehlern lernen

Das letzte Jahrzehnt hat eindrucksvoll unter Beweis gestellt, dass die neoklassische Wachstumslehre, in der das Angebot rein durch Angebotsfaktoren, nicht aber die Nachfrage, beeinflusst wird, irrt.^[5] 2018 lag das europäische Bruttoinlandsprodukt noch 17 Prozent unter dem Trend vor der Finanzkrise. Unter anderem zeigen die Ökonomen Antonio Fatás und Lawrence Summers, dass die Sparpolitik in der Europäischen Union in den Folgejahren der Finanzkrise die wirtschaftliche Aktivität kurzfristig, mittel- und sogar langfristig erheblich reduziert hat.^[6] Diese Phänomene sind nicht auf die Finanzkrise und ihre Folgen begrenzt. Unter dem Begriff der „Hysterese“ werden die permanenten Effekte temporärer Schocks auf verschiedene makroökonomische Größen zusammengefasst.^[7]

Diese Fehler wollte die deutsche Regierung offensichtlich nicht wiederholen. Die unter Bundeskanzlerin Angela Merkel beschlossenen Corona-Hilfsprogramme sowie die anschließend unter Finanzminister Lindner vorgenommene Verschiebung von Corona-Kreditermächtigungen in Höhe von 60 Milliarden Euro in den Klima- und Transformationsfonds sowie der 200 Milliarden schwere „Doppelwumms“ der Ampel zur Abfederung der Energiekrise sprechen eine andere Sprache. Doch pocht Lindner nun darauf, wieder in den „Normalmodus“ überzugehen. Davon kann jedoch weder in diesem Jahr noch in 2024 die Rede sein. Die Terminpreise an den Energiemärkten zeigen nach wie vor erhebliche Preisaufschläge gegenüber dem Ausland für die kommenden Jahre an. Die Produktion der energieintensiven Industriezweige ist seit Kriegsbeginn um rund 20 Prozent eingebrochen. Um bleibende Schäden an den deutschen Produktionsstrukturen abzuwenden, braucht es dringend ein Maßnahmenbündel für die heimische Wirtschaft. Dieses sollte nicht einseitig energieintensive Unternehmen, sondern das gesamte verarbeitende Gewerbe in den Blick nehmen und weit über das Wachstumschancengesetz hinausgehen, wie wir in unserem kürzlich veröffentlichten Policy Brief erläutern. Das letzte Jahrzehnt lehrt uns, dass überzogene Konsolidierungen permanente Angebotsschäden verursachen können.

Nachfrage und Inflation — mehr Differenzierung bitte

Eine zentrale Frage, die sich in diesem Kontext stellt, lautet: Führt zusätzliche Nachfrage zwangsläufig zu mehr Inflation? Die pauschale Aussage Lindners, dass ein zusätzlicher fiskalischer Impuls im heutigen Umfeld inflationstreibend wirken würde, blendet die angebotsausweitende Wirkung gezielter Nachfragepolitik aus. Das beste Beispiel liefert er dabei gleich mit: Es ist davon auszugehen, wie Lindner selbst schreibt, dass die Klimainvestitionsprämie für Effizienzinvestitionen – eine die Investitionsgüternachfrage stärkende Subvention – bereits kurzfristig produktivitätsfördernd und, ob der hohen Energiepreise, deflationär wirkt. Warum dann aber dieses sinnvolle Programm so winzig klein ausgestalten? Und warum bleiben Digitalisierungsinvestitionen, von denen ebenfalls kurzfristig Produktivitätssteigerungen ausgehen können, unberücksichtigt? Hier zeigt sich die Zwangsjacke des selbst auferlegten Konsolidierungswahns, die eine differenzierte Ausgestaltung der eigenen Wirtschaftspolitik verhindert.

Zugegeben: Für andere zentrale Stellschrauben der Angebotsseite ist die zeitliche Wirkung öffentlicher Nachfrage auf das Angebot schwerer zu bestimmen. Hier stellt sich eher die Frage, ob ein Nichtstun aus Sorge vor kurzfristiger Inflation den mittelfristigen Einbruch des Angebots rechtfertigt. Dies trifft zum Beispiel auf den Bausektor und das Bildungswesen zu. Das deutsche Baugewerbe ist seit der Zinswende im freien Fall und droht damit den Wohnungsmangel perspektivisch erheblich zu verschärfen, was sich letztlich in langfristig steigenden Preisen äußern dürfte. Ein umfassendes Programm für den klimaneutralen sozialen Wohnungsbau und eine Ausweitung der Sanierungsförderung für untere Einkommen könnten Baukapazitäten stützen, die Transformation beschleunigen und langfristigen Preissteigerungen entgegenwirken. Es scheint jedoch möglich, dass hiervon in der kurzen Frist über den Nachfragekanal Inflationsimpulse ausgingen. Deshalb wäre ein Bauprogramm mit ansteigendem Ausgabenpfad über die nächsten Jahre sinnvoll, das einerseits Inflationsprognosen berücksichtigt (wir sind vorsichtig optimistisch, siehe unseren letzten Geldbrief) und andererseits langfristige Planungssicherheiten gibt, die für die Baubranche essenziell sind. Hiervon ist jedoch in der mittelfristigen Finanzplanung des Finanzministeriums nichts zu sehen. Auch die an diesem Montag angekündigten Maßnahmen des Baugipfels greifen zu kurz. Zwar enthält das Maßnahmenbündel wichtige Impulse, doch zusätzliche Anreize für den sozialen Wohnungsbau fehlen – und der Klimaschutz im Gebäudesektor wird radikal gestutzt.

Das gleiche gilt für die Bildung – einer der zentralen Angebotshebel für die Zukunftsfähigkeit des Landes. Hier bräuchte es eine klare Perspektive für eine umfassende Modernisierung der weitergefassten Bildungsinfrastrukturen. Das Startchancenprogramm geht zwar in die richtige Richtung, ist jedoch mit einem Volumen von rund 20 Milliarden Euro erheblich unterausgestattet. Der Sanierungsrückstand der Schulen alleine beträgt laut KfW 45 Milliarden Euro.

Klimaschutz erfordert Angebotsrestrukturierung

Im Hinblick auf die Anforderungen der Transformation zeigt sich eine weitere große Schwäche des angebotspolitischen Konzeptes. Zweifelsohne erfordert „Deutschlandgeschwindigkeit“ bei der Transformation, dass Bürokratie abgebaut, Genehmigungsverfahren beschleunigt und Arbeitskräfteengpässe aufgelöst werden. Auch sollten Finanzierungsbedingungen für junge Unternehmen verbessert und die Kapitalunion in Europa vertieft werden, wie Lindner an anderer Stelle schreibt. Hier ist die Ampel auf dem richtigen Weg – und die Punkte finden sich zurecht im Angebotskonzept des Finanzministers. Die Herausforderung aus Klimatransformation und geopolitischem Wandel wird jedoch völlig ausgeblendet. Gerade die hohe Importabhängigkeit für Vorleistungen von Energiewendetechniken erfordert im neuen geopolitischen Kontext ein Umdenken hinsichtlich der heimischen Angebotsstruktur. Horizontale Standortmaßnahmen, obgleich wichtig, greifen hier zu kurz. Globale Diversifizierung ist ein wichtiger Baustein, doch ökonomische Souveränität erfordert mehr. Um eine Mindestkapazität europäischer Produktion zentraler Energiewendetechnologien langfristig sicherzustellen, braucht es umfangreiche staatliche Unterstützungen – neben Forschungsgeldern vor allem auch für operative Produktionskosten. Eine ernsthafte Auseinandersetzung mit dieser Form der Restrukturierung der wirtschaftlichen Angebotskapazitäten, inklusive finanzieller Implikationen für Deutschland und Europa, fehlt in dem BMF-Konzept komplett.

Ausblick

Deutschland braucht tatsächlich eine angebotspolitische Offensive. In dem Konzept des Finanzministeriums finden sich viele sinnvolle Ansätze, die nun konkretisiert und umgesetzt werden müssen. Hierfür ist die gesamte Ampelregierung verantwortlich. Die Analyse zeigt jedoch, dass der vorgeschlagene Ansatz, der primär auf die Verbesserung grundlegender Angebotsrahmenbedingungen setzt, verengt ist. Insbesondere blendet der BMF-Ansatz, bedingt durch die selbst auferlegte Austeritäts-Zwangsjacke, die Wirkung gezielter Nachfragepolitik auf die Angebotsseite aus. Dies wird ohne Gegensteuern dazu führen, dass das Produktionspotenzial einerseits und die fortschreitende Dekarbonisierung andererseits unnötig gehemmt werden. In Zeiten zunehmender Polarisierung, die wie aktuelle Forschung zeigt durch Austeritätspolitik begünstigt wird^[8], sollte diese Beschränkung unbedingt aufgegeben werden. Es braucht eine neue Angebotspolitik, die den Herausforderungen dieses Jahrhunderts gerecht wird.

PS. Wir beim Dezernat Zukunft arbeiten derzeit daran, wie eine solche Angebotspolitik konkret aussehen könnte. Dazu bald mehr!

Unsere Leseempfehlungen: 

Passend zum Thema dieses Geldbriefes, drei Empfehlungen rund um das Thema moderne Angebotspolitik:

• Ein im Frühjahr 2023 von Josh Mason und Arjun Jayadev veröffentlichtes Papier mit dem Titel „Rethinking supply constraints“, das einen Vorschlag für eine Neukonzeptionierung von Angebotsengpässen macht.
• Das 2021 erschienene Buch „The Power of Creative Destruction” von Philippe Aghion, Céline Antonin und Simon Bunel, das eine umfassende Perspektive auf die Rolle von Innovationen für wirtschaftliche Prosperität liefert.
• Ein kürzliches erschienenes Papier „The new economics of industrial policy“ von Réka Juhász, Nathan Lane und Dani Rodrik, das aktuelle Forschung zur Frage der Rolle und Effektivität von Industriepolitik zusammenträgt – und damit eine wichtige Ergänzung für die hier entwickelte Angebotsperspektive ist.

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Fußnoten

[1] Lindner, C. (2023). Finanzpolitische Zeitenwende – das Fundament für Wachstum schaffen. Wirtschaftsdienst, 2023, 103(8), 530-538.

[2] Feldstein, M. (1986). Supply Side Economics: Old Truths and New Claims. The American Economic Review, 76(2), 26–30.

[3] Snowdon, B., Vane, H. (2005). Modern Macroeconomics. Its Origins, Development and Current State. Edward Elgar Publishing, Inc.

[4] Ibid.

[5] Eine zentrale Grundlage der neoklassischen Wachstumstheorie bildet das sogenannte Solow-Swan-Modell, das von den Ökonomen Robert Merton Solow und Trevor Swan 1956 entwickelt wurde. Eine Einführung findet sich zum Beispiel in Acemoglu, D. (2009). Introduction to Modern Economic Growth.

[6] Fatás, A., Summers, L. (2017). The permanent effects of fiscal consolidations, Journal of International Economics, Volume 112, 2018, Pages 238-250, ISSN 0022-1996.

[7] Eine gute Übersicht der Literatur findet sich zum Beispiel in Cerra, V., Fatás, A., Saxena, S. (2023). Hysteresis and Business Cycles. Journal of Economic Literature, 61 (1): 181-225.

[8] Siehe z.B. auch Fetzer, T. (2019). Did Austerity Cause Brexit? American Economic Review, 109 (11): 3849-86.

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Medien- und Veranstaltungsbericht 28.09.2023

• Medienerwähnungen und Auftritte
  • Am 20.09.23 war Levi bei der KWW-Konferenz in Halle auf einem Panel zu „Wer bezahlt die Transformation? Finanzierung von Planung und Umsetzung der Wärmewende“. Die Diskussion soll hier veröffentlich werden.
  • Am 20.09.23 war Philippa beim Committee on Economic and Monetary Affairs des EU Parlaments zu Gast.
  • Am 21.09.23 hat Philippa einen Artikel über die Reform der wirtschaftspolitischen Steuerung der EU „The EU economic governance reform: technical and political points“ bei The Progressive Post
  • Am 21.09.2023 berichtete Dagens Arena über die New Economic Order Konferenz von Arena Idé und dem Dezernat.
  • Am 26.09. hat Philippa bei der SPD Bogenhausen-Oberföhring im Rahmen der Veranstaltung “Schreckgespenst Deindustrialisierung?” über die Zukunft der deutschen Wirtschaft gesprochen.
  • Am 27.09. hat Philippa auf dem Podium der Jahrestagung des Verein für Socialpolitik über das Thema “Was ist die ’sociale Frage’ heute?” diskutiert.

• Veranstaltungen
  • Am 11.10. ab 16 Uhr freuen wir uns in einem gemeinsamen Webinar von MADE, Phenomenal World und dem Dezernat über die politischen und ökonomischen Hintergründe der Fiskalregeln in Deutschland und Brasilien zu diskutieren (in Englisch). Also save the date; die Einladung folgt über die gewohnten Kanäle.
  • Am 12.10. 11-12 Uhr möchten wir Euch unsere Studie zur Zukunft der Industrie und des Wirtschaftsstandorts Deutschland präsentieren und mit Euch diskutieren. Die Langfassung der Studie sowie den begleitenden Policy Brief gibt es hier zum Nachlesen. Hier findet Ihr alle Informationen zum Webinar.
  • Am 13.10.23 findet von 14-15:30 Uhr unsere Pandeldiskussion „Demokratisches Defizit? Schuldenbremse und Demokratie(theorie)“ im Futurium statt. Unter der Moderation von Max diskutieren Philippa, Staatssekretär Werner Gatzer (BMF) und Prof. Dr. Stefan Korioth (LMU) über das Verhältnis der Schuldenbremse zur Demokratie. Aufgrund begrenzter Plätze (first come, first serve) bitten wir um eine vorherige Anmeldung via E-Mail unter events@dezernatzukunft.org.

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